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司法调研 | 个债清理与强制执行双向融合机制探析

时间：2025-05-26 15:26:00

来源：【中国审判】

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图片来源视觉中国

本文为《中国审判》杂志原创稿件

文 | 浙江省湖州市中级人民法院、

浙江省湖州市南浔区人民法院联合课题组

2020年12月，浙江省高级人民法院在总结温州、台州、丽水三地试点经验的基础上，出台《浙江法院个人债务集中清理（类个人破产）工作指引（试行）》（以下简称《工作指引》），自此，个人债务集中清理（以下简称“个债清理”）工作在浙江省范围内有序开展。湖州市两级法院（以下简称“湖州法院”）吸收前期试点经验，坚持贯彻帮助诚信债务人“从头再来”的精神，积极破解个债清理工作难题，推动个债清理与强制执行程序优势互补，探索出双轨运行法的有益经验。

联动现状

2021—2023年，浙江法院系统共受理个债清理案件2720件，成功清理案件709件，案件受理数量和成功清理数量均逐年递增。2023年受理数量同比增长50%，反映出个债清理机制的社会影响力和群众认可度提升。然而，由于立法欠缺和金融机构豁免债务难等因素，个债清理成功率平均约25%。另外，从个债清理涉及的执行案件看，个债清理案件的办理涉及大量执行案件的化解工作，一方面是个债清理案源主要来自法院执行终本库，另一方面则体现个债清理对“终本出清”具有正向推动作用。因此，本文拟结合湖州法院实践，探索个债清理与强制执行的融合机制。

2021年以来，湖州市长兴县人民法院、吴兴区人民法院、南浔区人民法院先后被确定为个债清理工作重点突破基层法院；2024年，湖州成为全域试点个人债务集中清理地区。目前，湖州共有6家基层法院常态化开展个债清理工作，其中南浔法院、南太湖新区人民法院及安吉县人民法院由执行局办理，吴兴法院、长兴法院、德清县人民法院由业务庭办理。虽然在两种模式下个债清理的受理数量和成功数量均逐年上升，但经对比发现，自2022年起，执行局办理的个债清理案件成功率显著高于业务庭。从湖州地区办理个债清理实务来看，执行局的参与对提升个债清理案件成功率发挥着重要作用，同时，个债清理失败案件成果转化也可助推切实解决“执行难”，故个债清理与强制执行的双向互促具有重要研究意义。

在个债清理案件办理中，南浔法院率先提出双轨运行法，成效显著。双轨运行法的初步程序是：前置“执行+个债清理”会商机制，邀请执行法官参与个债清理工作，利用前期执行成果推动清偿方案协商工作，从而提升清偿方案的通过率，对于个债清理成功的案件，及时反馈给执行法官并依法终结执行；对于没有成功的案件，将达成的个别清偿方案移交执行法官，待恢复执行程序后转化为执行和解协议，逆向推动执行案件执结。在此基础上，湖州法院逐步完善双轨运行法的工作机制，实现强制执行程序与个债清理程序的有序衔接和成果转化，最终完成二者的双向互促。

理论基础

个人破产程序以帮助“诚实而不幸”的债务人东山再起为目标。浙江法院探索建立的个债清理机制是在现有法律框架下，参照破产法理论与原则进行程序设计，并充分利用当事人意思自治原则，以概括性债务化解手段达到“类个人破产”效果而形成的制度规范。实务中，对于解决债权债务纠纷，个债清理程序与强制执行程序无疑是两柄利器，但各有利弊。

实务中，个债清理程序的主要优势如下：一是可通过债务人申报、债权人反馈、法院与管理人调查等措施，全面掌握债务人财产；二是在尽调基础上，科学评估债务人诚信度，区分“失信”与“失能”两种情形；三是可实现集中处理债务纠纷，保障债权人公平受偿；四是程序柔性，营造“诚信可期”氛围，激励债务人主动偿债。其主要劣势为：刚性约束不足，分期偿债方案中缺乏强制督促履行手段。

强制执行程序的主要优势在于：一是具有强制性，可采取查封、扣押、冻结、拍卖、变卖等措施，并实施纳入失信名单、限制高消费、司法拘留等惩戒措施；二是效率高，依托网络执行查控系统，可快速查询、控制债务人财产；三是力度大，除失信惩戒外，对涉嫌拒不执行判决、裁定罪的被执行人要依法追究刑事责任。其主要不足在于：侧重个别清偿，无法一揽子解决所有债务纠纷；对抗性强，债务人配合度低；因信息渠道单一且侧重财产调查，难以综合评判“失信”与“失能”情形。

虽然个债清理与强制执行两种程序各有优劣，但不难发现强制执行程序的优势正好弥补了个债清理程序的劣势，反之亦然。因此，探索两种程序的优势互补，实现个债清理程序与强制执行程序的双向融合，对于打通个债清理堵点，逆向助推切实解决“执行难”具有重要的现实意义。

当前个债清理工作中存在的难点、堵点，主要是社会公众对个债清理制度的认知度、信任度不高，以及诚信审查和监督机制落实仍存在困难。上述问题的解决有赖于强制执行程序对个债清理工作的有效助推，主要表现为以下三方面：

第一，以强制执行程序消除对个债清理程序的误解。“欠债还钱”作为中华民族传统价值观，与个债清理制度中的债务豁免理念存在冲突。当前，社会公众对个债清理制度的认识仍存在误区，部分债权人将其等同于个人破产，从而产生抵触心理，加之办理个债案件的法官因无法在执行阶段即与债权人进行充分沟通和释明，债权人易误认为被执行人存在“逃废债”的嫌疑，从而抵制和对抗个债清理工作。相较之下，执行人员在提升社会对个债清理制度的认知度和信任度方面具有天然优势。在推进个债清理程序的同时，辅以强制执行程序双轨运行，将执行人员在沟通协调上的优势发挥出来，更易推动个债清理案件的进程与成功。

第二，以强制执行制度强化个债清理制度的诚信审查。个债清理制度的设立初衷是让“失能而非失信”的债务人获得重生的机会。因此，诚信审查是确保制度有效运行、防止异化为“逃废债”途径的关键。首先，诚信债务人的甄别是开展个债清理工作的基石。当前个债清理成功率偏低，部分原因在于办案人员在案件移送环节未能严格把好“诚信关”，在未彻底摸排债务人财产状况的情况下轻易受理申请，导致难以获得债权人配合，甚至引发社会对个债清理制度的不信任。其次，对失信债务人予以执行惩戒具有双重作用，其既能规范“失信”行为，又能对其他债务人起到警示作用，为后续个债清理工作树立诚信示范。

第三，以强制执行程序提升个债清理工作的办理效果。目前，案件移送环节脱节和债务清偿方案督促履行缺位是个债清理工作的重大阻碍。首先，许多无清偿能力的被执行人希望通过“零清偿”豁免债务，导致程序空转和司法资源浪费。为此，在执行阶段应加强对个债清理案件的移送审查工作，甄选具有清理可行性的案件。其次，部分法院缺乏对清偿方案履行的监督措施，将监管全权交由管理人，但因管理人监督动力与能力不足导致效果不佳。此时，执行人员应承担补位功能，监督清偿方案履行，并在方案难以落实时及时恢复强制执行程序。

综上所述，从制度实施成效来看，个债清理制度能否突破难点堵点，取得良好法律及社会效果，关键在于前期执行工作是否做到位。这包括对债务人剩余财产的尽调、与债权人的沟通协调及对债务人的“诚信审查”等。因此，个债清理程序与强制执行程序的双轨运行，用执行工作促进个人债务清理工作，无疑是当前推进个债清理工作的突破口和趋势。

个债清理程序对强制执行程序的反哺作用主要表现为以下三方面：

第一，个债清理工作的成果转化逆向反哺强制执行工作。个债清理工作消耗高司法成本，部分案件因个别债权人无法接受清偿方案而失败，导致前期工作成果付之东流，造成司法资源浪费。面对短期内清理成功率难以大幅提升的现实，湖州法院在提升成功率的同时，探索将失败个债案件的工作成果转化为执行和解的基础。即使个债清理程序未完全成功，也可将债务人与部分债权人达成的偿债方案合理转化为执行和解协议。

第二，个债清理程序可多举措化解执行矛盾纠纷。个债清理工作手段的灵活性和多元化为执行案件提供了新的化解途径。通过个债清理程序，信息更加透明公开，债权人能全面了解债务人财产状况。法院搭建的平台缓和了债权人与债务人的对抗关系，并在债权人豁免部分债权的情况下，引入有代偿能力的第三方协助履行债务，更可有效解决执行僵局，降低终本率。

第三，个债清理制度推动执源治理成效。虽然个债清理与强制执行在程序上有区别，但两者在目的和功能上具有统一性。个债清理制度的建立旨在有效化解“执行难”，清理执行案件终本库，推动个人破产相关立法。当前，基层法院执行案件终本库中存在大量因被执行人丧失偿还能力而无法执行的案件，个债清理制度为解决此类问题提供了新思路。此外，个债清理程序可将大量未进入执行阶段的案件集中处理、一揽子解决，进一步减轻执行压力。

具体规程

根据浙江高院依法合规、鼓励探索的工作指引要求，湖州法院逐步完善双轨运行法的制度设计，并形成了一套体系化的运行规程。湖州法院个债清理程序与强制执行程序双轨运行遵循以下原则：

第一，深度互融原则。湖州法院的双轨运行法并非仅局限于案件移送、信息共享、材料互通等工作，而是对个债清理及强制执行两套制度进行深度融合，主要体现在以下三方面：1.人员互融，执行局办案人员深度参与个债清理案件审理，建立了破产庭与执行局的常态化联动机制；2.程序互融，个债清理程序与强制执行程序可根据实际情况灵活转换，确保案件推进不中断；3.成果互融，个债清理程序中的和解协议在程序转换后仍可转化为执行和解协议，实现工作成果的有效衔接。

第二，互利共赢原则。虽然双轨运行法能有效提升个债清理案件的办理质效，但客观上增加了执行局的工作量。若无法实现互利共赢，从长远来看，双轨运行法将难以持续。首先，在人员培育上实现互利共赢。当前，湖州法院通过双轨运行法，已有吴兴、南浔、安吉、南太湖4家基层法院实现执行局与破产庭共同办理个债清理案件，为执行局和破产庭共同培养了大批“执清兼修”复合型人才。其次，在提升结案率上实现互利共赢。双轨运行法通过深度融合个债清理程序与强制执行程序，不仅提升了个债清理案件的成功率，还逆向助推执行案件的办理，实现“终本出清”。最后，个债清理案件有效分流了未进入执行程序的诉讼完结案件，成为执行局积极参与个债清理案件的内生动力。

为充分发挥个债清理和执行联动效用，提升双向促进效果，湖州法院根据《中华人民共和国民事诉讼法》及《工作指引》的相关规定，在实务中制定了具体规程。

第一，在移送审查阶段，建立精准甄别诚信债务人制度。湖州法院执行部门在实务中形成了一套有效的诚信债务人甄别标准，主要聚焦以下方面：1.固定收入与清偿能力，即债务人须具备固定收入，这是获得债权人信任的关键；2.代偿能力支持，即在债权人同意豁免部分债务时，债务人的家人或朋友自愿分担剩余债务的，可增强诚信度；3.消费行为规范，即债务人应避免不当高消费，以免引发债权人信任危机；4.债务性质，即债务人所欠债务主要为经营债务，债权人对此类债务通常具有较高的容忍度和豁免意愿；5.财产申报诚信，即债务人需诚信申报剩余财产，财产信息的透明度是“诚信审核”的重要标准。

在个债清理案件移送审查过程中，执行部门在认定诚信债务人后，指导债务人填写申请材料并移送破产审判部门。破产部门应在7个工作日内裁定是否受理。受理后，执行部门可酌情中止个别清偿、罚款、拘留等措施，但不中止限制高消费和失信措施。原强制执行程序与个债清理程序并行运行。

第二，在债权人会议阶段，建立搭建因案制宜的谈判平台。在个债清理案件被裁定受理并确定管理人后，湖州法院在实务中会根据案情疑难复杂程度，因案制宜制订协调方案。首先，在办案人员组成方面，如案件涉及债权人数量众多，债务情况复杂，会组建由破产法官、执行员、管理人共同参与的联合调解组。通过对接执行部门，运用前期执行成果助推和解协商。其次，在管理人尽职调查债务人财产情况、执行人员配合移交债务人财产查控信息的基础上，联合调解组会第一时间约见债务人，并制作笔录锁定和解意向。在锁定债务人和解意向后，通过发挥执行人员的特殊优势，结合前期强制执行程序中取得的沟通成果，与债权人积极开展协调工作，形成边申报、边协商、边调整的前置清偿方案会商机制，将单一的清偿方案逐步修正为整体的清偿方案，并在第一次债权人会议前确定正式债务清偿方案，最终通过债权人会议表决通过。

第三，在履行监督阶段，建立三级定期回访监督机制。在正式债务清偿方案表决通过后，进入履行监督阶段。实务中，债务人未按期履行债务清偿方案的情况普遍存在，如该阶段缺乏有效监督，则前期工作面临前功尽弃的风险。因此，湖州法院在清偿方案履行阶段建立起三级定期回访监督机制。第一级监督由管理人负责，管理人应根据债务清偿方案设定的履行期回访债务人是否按期履行债务，如债务人未履行则应立刻向法院报告；第二级监督由破产人员负责，如管理人未向法院报告，则由破产人员督促管理人履行回访监督职责，并将该情况纳入管理人考核评价；第三级监督由执行人员负责，如债务人未按期履行债务清偿方案，则立即联系债务人了解未履行的原因及情况，如有必要，应全面恢复执行。

第四，在恢复执行阶段，建立个债清理失败的成果转化机制。湖州法院在总结失败案件经验的基础上发现，即使个债清理最终无法成功，但针对已签署清偿方案的债权人，在其自愿确认清偿方案在个债程序终止后继续有效的前提下，个债清理案件办理人员可及时将已达成的清偿方案移交执行员，顺利将协商成果转化为执行和解协议，不仅使前期的协商成果重新发挥功效，还缓解了执行压力。

（课题组成员：周文霞、蒋敏、朱莹、王彦刚、潘黎、费腾、蒋晔璞）

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